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辽朝先后形成五京制度。五京为上京临潢府（今内蒙古巴林左旗林东镇）、 中京大定府（今内蒙古赤峰市宁城县）、东京辽阳府（今辽宁省辽阳市）、 南京析津府（北京市）、西京大同府（今山西省大同市）。五京中，只有上京是首都， 其他均是陪都。至辽宋澶渊之盟后的极盛期，中京政治作用虽然加强， 但仍没有改变上京首都的地位。
辽由北方游牧民族所建。其转徙不定、车马为家的游牧生活决定了皇帝的巡狩制， 其政治中心不在首都，而在捺钵（契丹语“行在所”、“行宫”的音译） 一切重大政治问题均在捺钵随时决定，是处理政务的行政中心。因气候、 自然条件的制约，四时各有捺钵之地。
为了统治当地汉族，辽太宗采取“因俗而治”的统治方式，实行分治汉人和契丹人、 南北两面官的两院制。并且改幽州为南京、云州为西京。
辽设南面官和北面官双轨官制，以“本族之制治契丹，以汉制待汉人”。北面官治宫帐、 部族、属国之政，南面官治汉人州县、租赋、军马之事，因俗而治。大部分官名及职掌沿袭唐制， 并参照五代和宋朝的官制。官有实授、遥授之分。职事官与散官及阶、勋、宪衔、封爵、 食邑户数等配套。辽代官名多有契丹语官名，如林牙即翰林，惕隐掌管皇族政教， 夷离毕掌管刑狱，乙里免为诰命夫人，等等。
辽世宗任用贤臣耶律屋质，进行一系列改革，将辽太宗时的南面官和北面官合并， 成立南北枢密院，废南、北大王。后来南北枢密院合并，形成一个枢密院。 辽世宗的改革使辽朝从部落联盟形式进入中央集权的时代。
辽朝的法律，因俗而治，各地使用不同法律。早期有民族歧视，至圣宗时契丹人法也用汉律来断。 这反映汉人地位的提升。一般来讲辽代刑罚较重，而且皇帝往往随意杀人，无法无天，穆宗尤甚。
捺钵，汉语译为“行营”、“行在”、“营盘”。辽朝虽先后以辽上京和辽中京作为首都， 但是其政治核心不在首都，而在捺钵（契丹语“行在所”、“行宫”的音译）。 这是因为辽朝的主要民族契丹族为游牧民族。由于契丹族转徙不定、车马为家的特性， 决定了皇帝的巡狩制。一切重大政治问题均在捺钵随时决定，是处理政务的行政中心。 每年又“四时巡守”，“四时各有行在之所，谓之捺钵”。皇帝在游猎地区设的行帐， 以区别于皇都的宫帐。因气候、自然条件的制约，四时各有捺钵之地。
辽太宗时，取燕云十六州后，其国土包括长城以南的广大地区， 为保持契丹族的骑射善战传统的经济生活，仍然过着“转徙随时，车马为家”的生活。 正如《辽史》中记载的“辽国尽有大漠，浸包长城之境，因宜为治，秋冬违寒，春夏避暑， 随水草就畋渔，岁以为常”，四时各有行在之所，在这种特殊经济、政治、文化背景下， 在契丹的管理体制上，逐渐形成了一套县有鲜明游牧契丹民族独特特点的四时捺钵制度。 契丹皇帝四时巡行的宫帐（也称牙帐），即春捺钵、夏捺钵、秋捺钵、冬捺钵。