政区分等的作用

政区分等的作用


发布日期: 2016-10-24 更新日期: 2016-12-13 编辑:zhangxiang 浏览次数: 3800

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摘要: 政区分等的主要意义自然在于了解国情,以便采取合适的治理对策。如明代邱濬所说:“所以别疆域之广狭,人民之多寡,均科差之轻重也。因其所辖之广狭,所统之众寡,所按之繁简,量其所容,度其所有,而计其所食,如是则无偏重之弊,不均之患,是亦人君平治天下之大端也。”〔13但...

政区分等的主要意义自然在于了解国情,以便采取合适的治理对策。如明代邱濬所说:“所以别疆域之广狭,人民之多寡,均科差之轻重也。因其所辖之广狭,所统之众寡,所按之繁简,量其所容,度其所有,而计其所食,如是则无偏重之弊,不均之患,是亦人君平治天下之大端也。”〔13但分等同时还有一项重要的作用,是以此为据来决定该政区政府组织的规模、长官的级别、僚属的配备,以及行政经费的分配。古代中国是官僚政治高度发达的国家,官员的任免升迁、俸禄品位都有一套严格明细的规定,中朝外官莫不如此。政区的分等于是又可作为外官升黜的依据。到清代雍正年间,对地方官员的管理更加过细,冲、繁、疲、难四字又成为挑选才具适当官员的标准。因为人才有长短,而州县事务有繁简,只有认真量定州县的等第,才能真正使长才之人能治理事繁之县,既充分发挥其才能,又不至于误事。同时政区的分等又是官员考课的标准,政绩的好坏必须在同等的背景上才能评定,难治之县要做出一点成绩,有时比易治之县做出显著成绩要难得多。

清代广州周围有三个县就分别有卧收、坐收与走收的说法,表明这三个县在收取税赋时有难易的差别。所以政区分等是对地方政府实行管理的重要手段,如果不分等,则具体管理失去依据。也因此,明穆宗即位伊始即下诏书曰:“各处府州县大小繁简冲僻难易不同,或逸而得誉,或劳而速镑,既乖黜陟之宜,遂启趋避之巧,士风日坏,吏治不修。吏部通将天下府州县逐一品第,定为上中下三等,遇该推升选补,量才授任各官,考语奖荐同在优列者,先尽上等府州县升擢行取,次及中等,次及下等。不惟视等以为岁月之迟速,仍视第以为官资之高下,内有以才优才短更调者,各就中酌处之。”

各正史的《百官志》,往往有不同等第政区的组织规模和官员品俸具体规定的记载。如《隋书•百官志》记隋前期九等县的组织规模说:“县置令、丞、尉、正……等员,合九十九人。”这是指上上县官员吏职的配备,然后以此为准,逐级减员:“上中县,减上上县吏属四人;上下县,减上中县五人;中上县,减上下县十人;中中县,减中上县五人;中下县,减中中县五人;下上县,减中下县十二人;下中县,减下上县六人;下下县,减下中县五人。”这样,我们就知道,隋前期最低等的县犹有吏员47人。

又如俸禄的规定为:“刺史、太守、县令则以计户而给禄,各以户数为九等之差……大县百四十石,其下每以十石为差,至于下下,则六十石。”县令的品位则只以三等计,“上县令,为从六品,中县令为从七品,下县令为正八品”。其他朝代也莫不大同小异,如宋制,赤县或2万户以上县才置县丞,又主簿须千户以上的县才得置,400户县仅设尉兼主簿事。元代的上县则置尹、丞、簿、尉各一人,中县不置丞,下县民少事简之地则以簿兼尉。如果县不分等,则这些规定都失去基础。统县政区的情况也与县相似。

所以行政区划分等的实际意义,一言以蔽之,仍是以经济因素为主要标准来体现行政管理的需要。在封建社会前期,户口的多寡就表示财赋的丰啬,同时户多也表明事繁,故以户口作为基本标准。后期两者脱钩,因此直接以税粮为据分等。但实际上,行政事务的繁简易难只用人口财赋两项还不够说明,所以民国时期还加上面积的广狭这项指标。

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