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行政区划的第二个地理要素是边界。据旧说，我国之有疆界概念是很早的事。 《新语•道基》云:“后稷乃立封疆画界畔，以分土地之所宜。” 其实这只能是传说而已，边界的概念应是随着行政区划的产生才出现。 后稷是原始公社时代的人物，不大可能有立封疆画界畔之举。 直到西周封建时期，所建立的还是据点式的城邦国家，星罗棋布的封国呈点状分布， 各国之间存在大块无主的土地和田野，尚无明显的边界。 这种情况即使在中原地带也不例外。例如郑国在东西周之际迁到今天郑州附近， 还是“斩之蓬蒿藜藿而共处之”。郑的东邻是商代后裔的封国一宋， 宋郑之间直到春秋末期，还有隙地六邑,两国为势力平衡之故， 相约不准占有，自然两国之间也就没有明确的边界了，而这时距两国初封已有整整600年之久了。
春秋中期，当公元前627年时，秦国派遣大军攻打郑国， 中途经过晋、周二国，如人无人之境，不但晋、周不加干涉， 郑国也没有一点外敌人侵的消息。直到临近郑国边境，才被商人弦高发现， 弦高急中生智，赶忙以犒军的名义稳住秦军，并派人回国通知， 作好战备，才避免了遭到突然袭击的厄运。这个故事今天读来， 似乎有点不可思议，但在当时，国与国之间存在大片隙地却是很正常的现象。
本来在氏族社会里，只有部落居住地人口较为集中， 在居住地周围先是一片广大的狩猎地带， 其次是把这个部落同其他部落隔离开来的中立的防护林带。 这种隔离地带在后代仍有其残留的形式， 商代都邑之外的郊、牧、野其实就是各种分带的名称。 《尚书》曰：“王朝至于商郊牧野。”这里的商就是指商朝的都邑朝歌， 或称天邑商，邑外是郊，郊外是牧，牧外是野。周代列国内部也有类似的情形， 国外是郊，郊外是野，郊就是国与野的接触带。居民根据居住地的不同， 而有国人和野人的区别。直到地缘关系确立起来，国与野的界限泯灭， 才转人郡与郡、县与县的边界，这时隔离带就渐渐消失了， 但现在称城外为郊外、野外，依然是沿袭老称呼而来。
在秦汉时期，匈奴与秦汉之间也有空地，称为瓯脱。 更往后，唐与吐蕃间也存在“闲田”。周代的隙地，秦汉的瓯脱与唐代的闲田， 对双方政权来讲就是边区，就是缓冲地带，亦即frontier。 春秋以后，在经济逐渐发展、边区日益开发、人口不断增多的情况下， 双方敌对倾向加强，以至于出现战争，争夺隙地。在战争中各国的攻防只着重在险要的关隘， 并无派兵戍边之举，甚至连关隘也只是战时才有人驻守，平时弃之不理。 但既有关隘，则边界概念当已出现。齐桓公二十三年(前663年)救燕伐山戎， 燕庄公为表示感谢之情，亲送桓公人齐境， 桓公曰：“非天子，诸侯相送不出境。吾不可无礼于燕。” 于是分沟割燕君所至与燕。说明其时境界概念已很明确。 只是此事只见于《史记》之《齐太公世家》与《燕召公世家》(《括地志》也有燕留城之筑）， 不见于《左传》，不知是否后人之附会。又其时齐国的疆界四至也相当清楚， 如管仲所说，为东至海，西至河，南至穆陵，北至无棟管仲语， 见《史记•齐世家》)。 《史记•晋世家》也记载与此差相同时（晋献公时）的晋国的领域是： “西有河西与秦接境，北边翟，东至河内。”当然， 此处“接境”二字可能是后人司马迁的述语。春秋后期，战争越来越频繁， 渐渐就有陈兵守境之势。《春秋•公羊传》记载昭公元年(前541年)时叔弓帅师疆运田， 疆田者何？与莒为境也。”边境一明确，争界的事也就出现了。 《史记•楚世家》就记载了吴边邑卑梁与楚边邑钟离小童因争桑而引起两国大动干戈的事。
战国时期，边境概念已完全形成，城邦国家已转化为领土国家。 苏秦说齐宣王曰：“且夫韩、魏之所以重畏秦者为与秦接境壤界也……韩、魏战而胜秦， 则兵半折，四境不守。”《史记•河渠书》说齐、赵之间“以大河为境”。 当其时，各国之间夺城略地，目的就是扩大自己的领域，边界概念自然十分明确。
与列国之间边界概念形成同步，郡县之间也一样有边界产生， 郡即建在边地，与他国相接，则分段来看，国界也包含着郡界， 更小的分段就是县界。如上引吴楚两国边界就划在吴边邑卑梁和楚边邑钟离之间。 在列国内部由于生产日进，土地日辟，城邑与城邑之间的空地也随之消失， 郡与郡之间也有了明确的边界。例如秦孝公时商鞅变法，集小乡聚为县， 这些小乡聚的数量位置都是明确的，其外围界限也就自然确定了。 这是战国时期的事，比秦国先进的晋国，还在春秋后期就已有明确划县之举了。 《左传•昭公二十八年》载:“秋，分祁氏之田以为七县，分羊舌氏之田以为三县。” 失势贵族之领地被分为明确的数县，其边界就跃然纸上了。
边界的概念越是到后来越是明确，到秦汉一统帝国时代， 在开发比较深人的地区，郡界、县界已经有明确的四至与走向。 二十世纪八十年代在江苏连云港东西连岛上发现一块刻石， 似乎就是汉初郡界的标志。其石刻文字曰：“东海郡朐□琅邪郡柜， □界与□界尽，□因诸山山□(坡）以北□柜，西直诸口□，与柜分， 高□□界，东各分□无极。”由于残泐过甚，文意已经不大读得通， 但可以看出大约是指琅邪郡的四至:北到柜县，南与东海郡朐县相邻， 西至诸县，东到海。这一界域反映的是汉初琅邪郡的形势。不但如此， 在汉代，甚至连田畴阡陌也要画到地图上，以作为划界的依据。 凿壁偷光故事的主角，鼎鼎有名的匡衡就被封在僮县(今安徽泗县东北)乐安乡， 起先匡衡的侯国有一条边界错划在闽陌，结果多收了租谷，被人告发， 后来再依地图作了纠正。当然这种情况是发生在人口密集、生产发达的地区， 如果是在未开发地区，郡、县的边界也并不见得都是那么清楚的。 例如两汉时期，整个福建地区只在闽江口设立过一个冶县（即今福州市的前身）， 这个县在西汉时离最近的邻县少说也在五百里以上， 远的则在千里以上，显然它和邻县之间是不会有明确的边界的。
但是应该说，随着郡县制的萌芽，边界概念就逐渐产生了， 而且到了战国时期，边界概念已经十分清晰，这时就产生了如何划界的问题。 在七国争雄的时候，这个问题还不突出，因为战争频繁， 国界经常变动，疆域时缩时伸，通常国与国之间，郡县与郡县之间， 就直观地以山川为界。而且当时郡县制正在形成， 也来不及设计完善的划界原则，待到秦始皇统一全国的时候， 如何划定行政区域界线的问题就提到议事日程上来了。
政区本来就是为中央集权国家行政管理的需要而设置的， 其划界当然要以对集权统治有利为原则；但在另一方面， 农业经济的发展又是维持封建政权的基础， 政区边界的划定也要注意使政区与地理环境相一致。在这两种思想指导下， 就逐渐产生犬牙相人和山川形便两条相互对立的划界原则。
在中国历史上，这两原则是同时并用的，但越到后来， 犬牙交错的原则越占上风，这一点反映了中央对地方控制愈来愈紧，中央集权程度愈来愈加强的客观事实。