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任何行政组织都要分成若干管理层次以实行运转，每一层次有一定的管理幅度。 层次和幅度之间存在反比例关系，层次级数多，则每个层次的管理幅度小； 反之，层次级数少，管理幅度就大。一个国家的行政区划和地方政府也同样要分成若干层次， 而且层次级数是地方组织体系中最基本的要素。一般而言，层级越多， 上下阻隔越远，政令不易贯彻，下情不易上达，中央政府也就越难进行有效的行政管理。 因此从中央集权的角度来看，要求有尽量少的层次， 但由于受到管理幅度的限制，层级也不能随意减少。
地方行政制度变迁的核心就是政区和政府组织层次级数的变化， 这一变化集中地体现了中央集权与地方分权之间此长彼消的过程。 按照层级的变化情况，可以将秦代到民国初年分成三个阶段。 第一个阶段是秦汉魏晋南北朝时期，历时800年，地方组织从两级制变成三级制； 第二阶段是隋唐五代宋辽金时期，历时约700年， 重复了从两级制变成三级制的循环；第三阶段是元明清时期及民国前期， 历时650年，从多级制逐步简化到三级制，以至短时的二级制。 现在我们来详细地看看这些变化到底是如何发生，以及为什么会发生的。